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* Attention : il ne s'agit pas de titres de numéros à venir et rien ne garantit que de ces thèmes aboutissent un jour à des numéros. -

Les auteurs

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123 - Amérique latine : nouvelle géopolitique
(quatrième trimestre 2006)

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La privatisation de l’enseignement supérieur et la restructuration métropolitaine de Santiago du Chili

Rodrigo Cattaneo Pineda

Résumé

L’ouverture du marché de l’éducation à l’initiative privée sous le régime militaire a permis une formidable massification de l’accès aux études supérieures et a entraîné l’émergence de puissants acteurs économiques. Notre article s’intéresse aux logiques de localisation de cette nouvelle activité. Dans un contexte de concurrence intercommunale forte, la concentration des investissements de ce secteur dans la commune de Santiago a permis d’atténuer les effets du déclassement économique relatif et du dépeuplement du centre historique. Les flux d’investissement et d’étudiants ont ainsi remodelé certains quartiers de la capitale. Toutefois, le bilan de la réforme du supérieur est aujourd’hui contesté par son incapacité à résorber les inégalités d’opportunité de la société chilienne, et sa mainmise sur ces espaces provoque des conflits avec les résidents et les autres catégories d’usagers.

Abstract : Privatization of higher education and metropolitan restructuration of Santiago de Chile

The opening of the education market from a private initiative under the military regime has allowed a great massification of access to higher studies and led to the emergence of great economical actors. Our article highlights localization logic of such activity. In a context of strong intercommunity competition, the concentration of investments in this sector in the city of Santiago has permitted to lessen the effects of economical loss of position and depopulation of the historical center. The flows of investments and students of higher education reform is today criticized for its incapacity to resolve opportunity inequalities in the Chilean society, and its seizure of certain areas leads to conflicts with residents and others.

Article complet

La quatrième victoire successive de la Coalition des partis pour la démocratie - ou Concertation - aux élections présidentielles du 15 janvier 2006 et la conquête en décembre 2005, pour la première fois depuis le retour à un régime démocratique, de la majorité simple dans les deux chambres législatives ont consacré la réussite de l’aggiornamento de la gauche chilienne et sa capacité à consolider dans la durée le soutien populaire mais aussi la confiance des investisseurs tant nationaux qu’étrangers. Élue au ballottage avec un écart confortable sur le candidat de l’opposition, l’entrepreneur Sebastián Piñera, Michelle Bachelet a accédé à la présidence de la République dans un contexte bien plus favorable que le président sortant Ricardo Lagos en 2000. La reprise depuis 2004 des taux de croissance à 6 % par an lui a donné les marges fiscales pour lancer un programme ambitieux de trente-six mesures, à appliquer dans un délai de cent jours, dont les objectifs affichés sont l’approfondissement des politiques de redistribution et le perfectionnement des institutions démocratiques par la réforme du système électoral et par la création des ministères de l’environnement et de la sécurité publique.

Mais les premiers succès de sa gestion ont été éclipsés par les mobilisations lycéennes les plus importantes depuis trente ans. Déclenchées par l’annonce de la hausse du prix d’inscription à l’examen national d’accès à l’enseignement supérieur (d’un coût de 28 euros en 2005, soit 14 % du salaire mensuel minimum) et par la restriction de l’utilisation à prix réduit des transports en commun, les manifestations lycéennes se sont rapidement étendues et radicalisées en renouant avec la pratique de l’occupation des lycées et en adoptant des modalités d’organisation novatrices sur la base des assemblées de « grévistes ». À l’appel de l’Assemblée des élèves du secondaire (coordination nationale des lycéens en grève), la moitié des institutions du secondaire ont été paralysées le 30 mai 2006 pour exiger la dérogation de la loi organique constitutionnelle de l’enseignement (LOCE) adoptée durant les derniers jours du régime militaire et la fin de l’administration par les municipalités des lycées publics (El Mercurio, 31 mai 2006). Le Chili n’est ainsi plus étranger au cycle de contestation populaire qui secoue d’autres pays d’Amérique latine. Cette vague de protestations a révélé les limites des seize ans de programmes de lutte contre les inégalités des gouvernements de centre-gauche. Malgré l’importante augmentation des dépenses publiques à vocation sociale (de 12,5 % du PIB en 1990 à 16,3 % en 2003) et la croissance accélérée tant des revenus que des opportunités d’accès à l’enseignement, les inégalités entre les couches sociales n’ont pas été réduites.

Selon Arturo Leon et Javier Martinez, elles se sont déplacées vers l’enseignement supérieur au rythme de l’universalisation de l’accès à l’enseignement secondaire. L’université serait toujours un dispositif « de la reproduction des opportunités et des désavantages entre les générations » [León et Martínez, 2001, p. 27]. Elle est pourtant perçue par la majorité des ménages chiliens comme le principal vecteur de la mobilité sociale ascendante.

La question de l’enseignement est de ce fait en passe de devenir une des dimensions essentielles du conflit politique au Chili. Elle témoigne des premières fissures du consensus sur la perpétuation dans le nouveau cadre démocratique des réformes économiques adoptées par le régime autoritaire. La réforme de l’enseignement supérieur est emblématique du « modèle chilien de développement ». Nous nous attacherons à son analyse car l’émergence et la consolidation d’un réseau dense de nouveaux acteurs privés dans le secteur des services spécialisés nous paraît un élément représentatif de la restructuration de l’économie chilienne. Son examen nous offre aussi l’opportunité d’étudier le modèle chilien de gestion « social-démocrate » de l’économie, associant des acteurs privés au circuit de prise de décision et à l’exécution des mesures adoptées. Parmi les nombreux aspects de ces mesures, nous nous intéressons à une dimension relativement ignorée. Au cours de la dernière décennie, les institutions d’enseignement privé sont devenues un levier pour le développement des villes et en particulier pour la récupération des espaces centraux et péricentraux dégradés de la métropole de Santiago.

La « démocratie du consensus » à l’épreuve des débats sur l’éducation

L’héritage autoritaire de la réforme de l’enseignement supérieur

L’adoption de la Constitution de 1980 par le régime d’Augusto Pinochet Ugarte a rompu la tradition politique d’un investissement direct et exclusif de l’État dans le financement et l’orientation des établissements d’enseignement. La notion d’État « enseignant » -Estado Docente - a été forgée au cours du XIXe siècle pour traduire l’adhésion à un modèle d’éducation centralisé et au financement public, dans une jeune république soucieuse de construire une communauté nationale forte et dans laquelle une partie non négligeable du personnel politique exerçait le métier de professeur. Mais longtemps, les institutions du supérieur sont restées le privilège d’une mince élite urbaine. En 1950, elles n’accueillaient que 14 917 étudiants, soit à peine 2,7 % de la tranche d’âge des 18-24 ans. Sous les gouvernements d’Eduardo Frei Montalva, démocrate-chrétien (1964-1970), et de Salvador Allende, socialiste (1970-1973), des efforts importants ont été entrepris pour élargir leur recrutement. En 1970, le taux de scolarisation universitaire brut atteignait déjà les 9,4 %. Mais à la veille du coup d’État militaire, le système national d’éducation supérieur était toujours sévèrement critiqué pour son inefficacité à développer ses capacités d’accueil [1] malgré l’importance des fonds publics engagés (2,11 % du PIB national en 1972).

Après une première période de répression et de surveillance renforcée au lendemain du coup d’État des enseignements et du corps professoral, l’adoption de la Constitution de 1980 a lancé le coup d’envoi de la réforme du système d’enseignement chilien en garantissant le droit à l’éducation et la liberté d’enseigner. Ces trois principales caractéristiques sont l’affirmation de la subsidiarité de l’État, garantie par la reconnaissance de l’autonomie des nouvelles institutions et l’adoption de mécanismes de financement selon seulement des critères techniques ; l’encouragement de l’initiative privée comme levier du développement universitaire ; et enfin, l’adoption comme principal dispositif de régulation et de contrôle de la qualité du secteur du principe de concurrence. Parallèlement, le gouvernement réorganise le système d’enseignement supérieur en établissant la tripartition hiérarchique de ces institutions et le cahier de charges des nouveaux établissements. Les centres de formation technique (CFT) sont ainsi créés comme des établissements spécialisés dans les formations techniques et à durée courte (deux ans). Les universités sont juridiquement définies comme des établissements scientifiques et reçoivent le monopole sur les titres académiques et sur l’enseignement de douze filières de formation professionnelle. Les instituts professionnels occupent une position intermédiaire, avec des filières de trois à cinq ans permettant l’accès à tous les autres diplômes du supérieur. Enfin, les institutions d’enseignement « traditionnelles » (soit les universités d’origine publique ou privée antérieures à 1981) sont restructurées par le démantèlement de l’université du Chili. Bastion historique de l’opposition démocrate, elle est gravement affaiblie par la suppression du statut de fonctionnaire pour ses salariés et par la séparation de ses antennes régionales (qui deviendront des universités indépendantes).

La réforme du financement du supérieur est un des aspects les plus conflictuels de ces mesures. L’ancienne dotation globale de fonctionnement octroyée aux universités « traditionnelles » a été dissociée en 1981 en une part fixe - l’apport fiscal direct -, proportionnelle à leur taille respective en 1981, et en une part variable - l’apport fiscal indirect -, indexée sur leur capacité à capter les 20 000 meilleurs résultats à l’épreuve nationale de sélection universitaire. Mais pour l’essentiel, les coûts de la formation universitaire ont été transférés aux étudiants. Notamment, les nouvelles institutions ne se sont vues reconnaître que leurs ressources propres comme source de financement. La LOCE du 10 mars 1990 a apporté quelques retouches à cette armature législative en élargissant la base de calcul de l’apport fiscal indirect des 20 000 aux 27 500 meilleurs résultats et en permettant aux établissements « privés » d’en bénéficier, et a étendu le monopole des universités sur cinq nouvelles filières. Au terme de ce processus, le système d’enseignement supérieur a basculé vers un système diversifié et en cours de massification dans lequel l’exigence de la rentabilité financière est devenue le meilleur encouragement pour l’expansion de ses capacités d’accueil.

Vers la diversification et la massification de l’accès au supérieur

Sous le régime militaire, l’expansion du nombre d’institutions d’enseignement supérieur a été subordonnée à la conjoncture politique générale et aux conflits entre les ministères responsables de la réforme. Après une première vague de création suite à l’ouverture aux investisseurs privés du domaine de l’éducation, les autorisations de fonctionnement ont été bloquées par l’opposition de la ministre de l’Éducation Monica Madariaga à la permissivité du processus d’accréditation académique. Entre 1981 et 1987, la création de nouvelles institutions privées n’a porté que sur cinq universités et vingt-trois instituts professionnels. La perspective de la transition vers un gouvernement démocratique après la défaite du régime militaire au référendum du 5 octobre 1988 a provoqué une accélération du rythme des nouvelles créations en raison de la volonté gouvernementale d’achever ses réformes avant la passation des pouvoirs. Dix-sept universités et trente-quatre instituts professionnels ont ainsi reçu une autorisation de fonctionnement les deux années suivantes. La prévision d’un raidissement des contrôles sous le gouvernement démocratique a entraîné une inflation sans précédent des demandes d’autorisations durant les derniers mois du régime. Entre le 1er janvier et la 17 mars 1990, dix-huit universités et vingt-trois instituts professionnels ont été créés [Bernasconi et Rojas, 2003].

La prolifération des institutions d’enseignement supérieur a débouché sur une massification progressive de l’enseignement supérieur, en particulier universitaire. Le prestige symbolique de l’université, son monopole légal sur les filières professionnelles les plus attractives et l’investissement relativement faible nécessaire à l’initiation des activités ont incité les entrepreneurs privés à développer ce marché afin de mieux capter la demande estudiantine et de rentabiliser leurs investissements. La croissance de l’offre de l’enseignement supérieur s’est donc concentrée sur les institutions universitaires. Après une première phase de croissance rapide des centres de formations techniques jusqu’à un pic de 83 245 élèves en 1993, tant le nombre d’institutions que leur fréquentation a baissé durant la décennie 1990 (61 123 étudiants en 2002 contre 50 425 personnes en 1985). Les instituts professionnels ont connu en revanche une tendance constante à la hausse du nombre de leurs étudiants, de 32 636 en 1985 à 91 153 en 2002. Le développement de ce niveau de formation intermédiaire a été toutefois restreint par le basculement de nombreuses institutions vers le statut d’université. Le nombre d’étudiants universitaires est ainsi passé de 118 978 en 1980 à 384 029 personnes en 2005. Aujourd’hui, le secteur privé est dominant dans l’offre de formations avec 71 % des capacités d’accueil dans le supérieur (tous niveaux confondus). Fortes de 174 323 étudiants, les institutions privées postérieures à 1981 représentent 45,4 % de l’enseignement supérieur de type universitaire. Malgré les critiques émises sur la qualité des formations dispensées dans ces nouveaux établissements, le constat du succès de la réforme de l’enseignement supérieur s’impose. 32,55 % de la tranche d’âge des 18-24 ans en 2005 fréquente les institutions d’enseignement supérieur selon les estimations du ministère de l’Enseignement contre seulement 9,4 % en 1970.

FIGURE 1. - NOMBRE D’ETUDIANTS PAR TYPE D’INSTITUTION ENTRE 1980 ET 2002
Source : Mineduc, Compendio de Estadisticas, www.mineduc.cl. (cliquez sur l’image pour l’agrandir)

Sur le plan économique, le succès commercial de l’offre de formations supérieures a débouché sur l’émergence de puissants acteurs dans ce secteur. En 1990, 80 % des institutions universitaires possédaient moins de 1 500 étudiants et seulement deux institutions dépassaient les 3 000 étudiants. Quinze ans plus tard, elles ont une taille moyenne de 4 980 étudiants et quatre font partie des dix premières universités en nombre d’étudiants inscrits. Par leur capacité d’investissement et par les flux de capitaux qu’elles génèrent, elles sont devenues des acteurs de première importance du marché des services de haut niveau. Selon une estimation de 1999 de la Banque mondiale, la participation du privé dans le financement de l’enseignement supérieur atteindrait les 77,2 %, soit le deuxième taux après la Corée du Sud [2]. L’université privée est ainsi emblématique de la réussite de la politique libérale initiée par le régime militaire et prolongée par la Concertation.

La « démocratie du consensus » et la poursuite des réformes libérales

L’adhésion de l’opposition démocratique à une démarche de négociation pour la transition du régime militaire a servi de matrice pour la création d’un nouveau modèle de résolution des conflits politiques. Edgardo Boeninger, ancien ministre des Relations avec le Parlement de Patricio Aylwin (1990-1994) et un des principaux acteurs de la transition démocratique en tant que vice-président de la Démocratie chrétienne (1987-1989), a tiré comme bilan de la faillite du gouvernement de l’Unité populaire (1970-1973) trois principales « leçons » pour la gouvernance nationale : le rétablissement de la légitimité du processus électoral par une adhésion inconditionnelle des partis de « gauche » au principe de la démocratie représentative, la nécessité de construire de consensus larges par des mécanismes de consultation et de concertation, et une politique fiscale favorisant la croissance et l’initiative du secteur privée comme garantie pour la consolidation du nouveau régime [Boeninger, 1997]. Le projet politique de la « Coalition des partis pour la démocratie » a marqué une rupture radicale avec la période précédente par sa volonté d’intégrer l’ensemble de la population au processus démocratique. En revanche, il a entériné les principales orientations économiques tracées par la dictature militaire. Orpheline de projet alternatif après la faillite des socialismes réels en 1990, la Concertation a embrassé le modèle économique du régime militaire, tout en essayant de compenser ces inégalités sociales par la multiplication des prestations sociales.

L’allégation de ce lien étroit entre croissance et démocratie et le souci de modération des nouvelles autorités démocratiques expliquent leur réticence à remettre en question la libéralisation du marché de l’éducation. Malgré quelques velléités réformatrices sous le gouvernement Aylwin (1990-1994), les nouveaux textes législatifs se sont cantonnés à l’amélioration de l’équité du système en favorisant les ménages modestes par le perfectionnement des mécanismes du crédit universitaire et la multiplication des bourses. Cependant, dans un pays caractérisé par une des distributions du revenu les plus déséquilibrées d’Amérique latine (indice de Gini de 0,571), ses efforts n’ont pas réussi à combler les inégalités d’opportunité de la société chilienne. Si la progression de la part des jeunes issus des ménages du quintile le plus modeste à accéder à l’enseignement supérieur est réelle, avec une évolution de 4,4 % en 1990 à 9,4 % en 2000, elle est sans commune mesure avec l’universalisation de l’enseignement supérieur pour le quintile le plus fortuné (de 40,2 % à 65,6 %) et sa massification pour le quintile à revenu intermédiaire (12,4 % à 28,9 %). Même pour ces ménages relativement aisés, l’enseignement supérieur représente une charge lourde. Osvaldo Larrañaga calcule ainsi que le coût mensuel moyen des institutions universitaires est de 177 euros alors que 75 % des ménages chiliens possèdent des revenus inférieurs à 780 euros. [Larrañaga, 2002]. La perpétuation des inégalités d’accès et le coût pour les particuliers de ce système peuvent expliquer la rapide popularisation de la revendication d’une réforme de la loi sur l’enseignement de la période militaire, avancée lors du dernier mouvement lycéen.

Les universités privées et la restructuration métropolitaine

Les débats sur le perfectionnement des mécanismes de financement et d’orientation des institutions du supérieur ont encouragé la multiplication des études sur les aspects historiques et institutionnels de la réforme autoritaire. En revanche, leur logique d’implantation, en rapport avec les processus de métropolisation de la capitale, est un aspect relativement méconnu. Pourtant, la vocation urbaine de l’activité universitaire a fait de ces institutions un levier pour la récupération fonctionnelle d’espaces centraux de plus en plus concurrencés par l’émergence de « centralités périphériques ». Le partenariat de la commune de Santiago avec certains établissements privés d’enseignement supérieur dans le cadre du nouveau « Barrio Universitario de Santiago » est une nouvelle illustration de l’efficacité du modèle politique chilien d’association entre les acteurs privés et les autorités publiques.

Décentralisation universitaire et processus de métropolisation de Santiago

La concentration de la population et des capacités productives dans la région métropolitaine de Santiago est l’un des traits les plus caractéristiques de l’organisation spatiale chilienne. Le recensement de 2002 a révélé que, avec 5 428 590 personnes, la capitale regroupe presque 36 % de la population nationale contre 34,4 % seulement en 1982. Si la liquidation de l’héritage « développementiste » par le régime militaire avait affaibli l’appareil productif métropolitain, la consolidation de nouveau régime de production libérale a confirmé la ville de Santiago dans ses fonctions de commandement et de lieu privilégié des services liés à la mondialisation de l’économie chilienne. Alors qu’entre 1970 et 1985, la part de l’aire métropolitaine dans le PIB national était passée de 47,6 % à 42,1 %, Santiago a retrouvé son niveau de 1970 grâce à la captation des activités les plus productives (sa participation dans la valeur ajoutée industrielle passe, par exemple, de 36,5 % à 45,3 % durant cette période) [de Mattos, 1999].

À travers la réorganisation du maillage administratif entre 1974 et 1976, la création du Fonds national de développement général en 1975 et la déconcentration au niveau régional des services ministériels, le régime autoritaire a posé les bases d’une politique de décentralisation que les nouvelles autorités démocratiques se sont engagées à poursuivre. À cet égard, la libéralisation du marché de l’éducation a pu être perçue comme une opportunité pour réduire les inégalités de capacité d’accueil des établissements du supérieur. Mais les deux dernières décennies ont été stériles sur le plan du rééquilibrage territorial. En 1990, la région métropolitaine regroupait 51,1 % des inscrits dans le supérieur. Onze ans après, elle concentrait toujours 50,3 % des étudiants du pays.

CARTE 1. - LA LOCALISATION DES CENTRES D’ENSEIGNEMENT SUPERIEUR AU CHILI ET LA CONSOLIDATION DE LA HIERARCHIE URBAINE PREEXISTANTE
Source cartographique : DOCTEC de la mairie de Santiago. Sources thématiques : Institut national de statistique ; Mineduc. (cliquez sur l’image pour l’agrandir)

L’effet des mesures de 1981 sur la décentralisation a donc été marginal même si on peut déceler des divergences notables dans le comportement des institutions d’enseignement. Les antennes régionales de l’université du Chili, déclarées autonomes en 1981, ont adopté une politique de développement de leur infrastructure et de leur offre de formation afin de conforter leur ancrage régional. Les universités « traditionnelles » ont ainsi été bien plus efficaces dans la perspective du rééquilibrage territorial. Ses établissements métropolitains ne représentaient que 35,8 % des étudiants universitaires chiliens, soit une proportion sensiblement équivalente au poids de sa population. En l’absence de financement public, l’amortissement des investissements des universités privées et, donc, leur survie dépendaient de leur capacité à capter dans des délais courts de nouveaux étudiants. En outre, à la différence des centres de formations technique et des instituts privés, la gestion des nouvelles universités a été réservée à des corporations privées à but non lucratif. En raison des contraintes imposées par ce statut juridique, les premières universités privées ont été conçues par leurs fondateurs comme un instrument de formation des futures élites du pays et de diffusion de leurs valeurs religieuses et/ou de leurs engagements politiques. Les corporations universitaires possèdent ainsi, à travers leur directoire, des liens organiques avec des congrégations ou des courants religieux (la Compagnie de Jésus pour l’université Alberto-Hurtado, la pensée « thomiste » pour l’université Santo-Tomas), et avec les partis politiques chiliens. Si ces liens sont particulièrement nombreux avec les anciennes organisations partisanes du régime militaire (le candidat aux présidentielles de l’Union démocratique indépendante et théoricien de la « révolution silencieuse » sous le régime militaire, Joaquin Lavin, est un des fondateurs de l’Université du développement), on peut aujourd’hui identifier des universités proches de tous les courants politiques, y compris de la gauche extraparlementaire comme l’université Arcis [Mönckeberg, 2005]. Cette vocation politique des établissements d’enseignement supérieur privé est aussi un élément d’explication de leur prédilection pour la proximité avec les centres de commandement national. Ainsi, trente et un des quarante-sept sièges des nouveaux établissements se situaient en 1990 dans la capitale. Encore aujourd’hui, l’aire métropolitaine de Santiago concentre 66,2 % des usagers des universités privées.

De ce fait, la prolifération des nouveaux centres d’enseignement paraît avoir consolidé, voire renforcé, les processus de métropolisation à l’œuvre au Chili. Ils sont encore plus apparents si nous utilisons des indicateurs sur leur capacité à retenir les meilleurs étudiants ou sur la production scientifique. Les universités de la région métropolitaine ont accueilli 52,9 % des 27 500 meilleurs élèves du secondaire et ont de ce fait reçu 58,3 % de l’apport fiscal indirect. L’essentiel des financements publics pour la recherche fondamentale se focalise aussi dans les universités métropolitaines. Les trois plus importantes d’entre elles (l’Université du Chili, l’Université catholique et l’Université de Santiago du Chili) se répartissent à elles seules 58,2 % des montants octroyés par le Fonds national pour le développement scientifique et technique (Fondecyt). On note toutefois un infléchissement à partir de l’année 2000 de la stratégie commerciale des entrepreneurs privés en raison du renforcement de la concurrence dans le marché métropolitain et du sous-investissement par les universités « traditionnelles » des centres urbains de rang inférieur. Dans une stratégie d’expansion, les institutions privées ont ainsi multiplié les créations de nouveaux sièges en province en y proposant des filières de formation à forte demande et à l’investissement initial limité [Brunner et al., 2005]. Deux des principales universités privées par le nombre d’étudiants, l’université del Mar (14 559 étudiants) et l’université Santo-Tomas (12 141 étudiants) possèdent ainsi respectivement quinze et douze sièges.

L’institution universitaire et la récupération des espaces centraux et péricentraux

La reprise de la concentration métropolitaine s’est traduite à Santiago par une accélération de la périurbanisation résidentielle (l’expansion urbaine pour la période 1991-2000 a atteint les 1 339 hectares par an contre seulement 719 hectares par an entre 1982 et 1992), mais aussi par le développement du polycentrisme, avec la consolidation de l’influence des communes du « triangle à hauts revenus oriental » (lieu de résidence traditionnel des ménages aisés) et l’émergence des premières edge cities [de Mattos, 1999]. Les processus de différenciation spatiale et de concurrence intercommunale se sont ainsi renforcés en l’absence de toute forme de gouvernement métropolitain. Le « grand » Santiago, qui s’étend sur plus de 619 km2, ne possède pas d’instance politique regroupant les communes qui le composent. La notion d’« aire métropolitaine » n’existe que comme objet de la réglementation sur l’expansion urbaine du « Plan régulateur métropolitain de Santiago » (trente-neuf communes en 2005). Mais les règles d’urbanisme qui régissent l’activité immobilière sont toujours définies au niveau communal. En jouant sur les hauteurs maximales de construction et le coefficient d’occupation des sols, elles permettent aux communes de se mettre en concurrence pour accueillir des investisseurs désireux de maximiser leur rente foncière. Le centre historique de la métropole, circonscrit à la commune de Santiago, a été largement « perdant » avec une dédensification extrêmement rapide (chute de la population communale de 440 000 habitants en 1952 à 230 977 en 1992) et un déclassement relatif de ses activités économiques. Dans ce contexte, la préférence de l’activité universitaire pour des localisations citadines et pour la proximité avec les centres de pouvoir symbolique et administratif a pu servir à atténuer les effets de la restructuration métropolitaine.

Si la présence historique des grands ministères publics et des sièges des principales institutions financières assuraient au centre-ville les revenus les plus importants de la métropole (en 2005, son budget annuel représentait 15,96 % de l’ensemble des ressources de l’aire métropolitaine, soit 138 millions d’euros), la chute de la population et son corollaire, la dégradation du bâti et la multiplication des stigmates paysagers comme les friches urbaines (132,5 hectares en 1988), ont entraîné une dévalorisation de la localisation centrale difficilement conciliable avec les fonctions de commandement du centre historique. Les réponses apportées par les nouvelles autorités municipales désignées par Patricio Aylwin en 1990 sont assez représentatives de la rupture démocratique introduite par la Concertation, mais aussi de l’abandon des formes d’interventionnisme économique direct. Après une longue démarche de consultation de la population, la commune de Santiago s’est donnée comme objectif d’inverser la tendance au dépeuplement de la commune. Elle a ainsi créé une corporation de développement - Cordesan - en s’associant à des représentants du secteur privé et s’est dotée d’instruments d’incitation de l’activité immobilière privée en négociant avec le ministère du Logement la mise en place d’une généreuse « subvention de rénovation urbaine [3] » pour l’achat de logements neufs dans la commune [IMS, 1991]. Malgré la réactivation du marché immobilier avec la construction et la vente de 27 042 appartements entre 1991 et 2001, la Cordesan n’a pu empêcher le départ de plus de 30 000 personnes durant cette même période. En quête de rentabilité, les promoteurs immobiliers ont favorisé le marché des célibataires et des jeunes ménages de classe moyenne. Le modèle du « boom immobilier » du centre a donc été non-peuplant, mais a répondu à son objectif de revaloriser l’image communale [Cattaneo, 2006].

Ainsi, l’activité universitaire s’est révélée utile à la restauration de l’image du centre-ville dans un contexte de renforcement de la concurrence métropolitaine pour l’accueil des services de haut niveau. Pourtant, malgré la réalisation de projets ambitieux comme la rénovation des terrains de l’ancienne prison de Santiago par la construction de 55 500 m2 de bureaux entre 1997 et 2001, une étude récente estime que désormais, la commune huppée de Las Condes accueille 67 % des surfaces de bureaux de standing élevé, soit 816 662 m2, contre seulement 17,8 % pour le centre historique [Colliers International, 2006]. Dans le cadre de ce déclassement relatif, l’investissement massif du secteur universitaire privé dans le centre a été un levier pour la revitalisation du territoire communal. Entre 1992 et 1994, les surfaces concernées par des projets d’infrastructure d’enseignement ne dépassaient pas les 13 000 m2 par an. Dix ans plus tard, plus de 62 000 m2 par an sont destinés à cette nouvelle activité (soit 8,3 % de l’activité immobilière de la commune). Elle devient ainsi la première destination des investissements en infrastructure d’éducation dans la métropole. Déjà pour la période 1990-1997, les surfaces concernées par cette activité atteignaient 173 000 m2 contre 155 000 m2 pour Las Condes et 70 000 pour Providencia, dans le « triangle à hauts revenus » de la ville. La prolifération des structures d’enseignement supérieur a renforcé la capacité de polarisation de la commune tant au niveau métropolitain que national. En 1999, elle concentrait 44 % des étudiants de la région métropolitaine et 22 % du total national. Désormais, 18 % des trajets ayant comme destination la commune centrale seraient liées à la fréquentation de ces nombreux établissements d’enseignement [IMS et Secplan, 2003].

Lorsque le secteur privé crée son quartier latin : Le « barrio universitario de Santiago »

L’attraction des établissements privés pour le centre-ville est motivée par les stratégies de maximisation de la rentabilité des investisseurs privés. Durant la décennie des années 1980, les quartiers contigus de l’hypercentre ont vu le prix du sol stagner du fait de l’importance des surfaces libérées par la migration des élites urbaines et des activités productives vers les nouvelles zones de développement de la capitale. Ainsi, alors que le prix du mètre carré constructible dans le quartier de Ejército dépassait les trois « unités de développement [4] » (UF) par mois en 1983, il n’était plus que de 2,29 par mois en 1987. La perspective d’une plus-value foncière importante par le changement de l’usage du sol a été une des incitations les plus importantes pour l’arrivée de ces nouveaux capitaux. Mais en outre, le tissu urbain préexistant se révélait particulièrement adéquat pour une activité encore balbutiante. D’une taille modeste lors de leur création, les premiers établissements ont récupéré et réhabilité pour un coût limité les anciens « palais » du début du XXe siècle. Ils ont développé leur présence au rythme de la croissance de leur offre de formation et des opportunités foncières de la commune. La corporation Santo Tomas ne comptait par exemple que 42 élèves lors de sa création en tant qu’institut professionnel. Aujourd’hui, elle gère une université de plus de 12 000 étudiants. Mais progressivement, les institutions les plus puissantes ont essayé de construire des « domaines universitaires » cohérents en concentrant leurs achats dans certains secteurs de la commune. Les universités privées Andrés Bello et Diego Portales ont ainsi construit des ensembles relativement compacts de facultés dans les quartiers de República et de Ejército, contigus de l’hypercentre de la capitale (figure 3).

CARTE 2. - L’EMPRISE SPATIALE DES ETABLISSEMENTS D’ENSEIGNEMENT DANS LES QUARTIERS DE REPUBLICA ET D’ EJERCITO : UNE EVOLUTION VERS LA MONOFONCTIONNALITE ETUDIANTE ?
Source cartographique : DOCTEC de la mairie de Santiago. Sources thématiques : cadastre perceptuel réalisé par l’auteur, cadastre du DOCTEC de la mairie de Santiago. (cliquez sur l’image pour l’agrandir)

La concentration des étudiants et des investissements immobiliers des nouvelles universités est devenue le moteur d’un processus de transformation physique, sociale et culturelle des quartiers péricentraux comme Brasil, Plaza Almagro ou República. Si les universités traditionnelles, soutenues et financées par le gouvernement central, avaient fait le choix au cours du XXe siècle de campus d’« un seul tenant » nettement délimités et enclavés dans la ville, le modèle d’implantation spatiale des universités privées s’est caractérisé par sa dispersion en petites unités dans le tissu urbain préexistant [Munizaga, 2004]. Il a ainsi induit la création d’un petit « quartier latin » à Santiago en favorisant la mixité des fonctions d’enseignement et résidentielle, et le développement d’un bouillonnant commerce tourné vers la satisfaction de la demande estudiantine. Les quartiers de República et d’Ejército sont l’exemple le plus achevé de ce processus. Ils ont accueilli, entre 1992 et 2004, 35,3 % des permis de construction d’immeubles destinés au supérieur dans la commune. Ils sont devenus un des principaux pôles du supérieur à l’échelle métropolitaine en attirant 40 000 étudiants par jour pour une population résidante de seulement 13 407 personnes [Cattaneo, 2006]. Le tissu commercial local s’est adapté à ce marché étudiant en pleine croissance, dont les dépenses dans le quartier sont estimées à 448 000 euros par semaine, en se spécialisant dans la restauration, les loisirs et les services para-éducatifs. Dans un périmètre à peine supérieur au kilomètre carré, ce quartier héberge cinquante-neuf centres de photocopies, trente-sept points de ventes d’articles de bureaux, trente-quatre points différents d’accès à Internet, mais aussi des services plus conflictuels comme soixante-dix points de vente ou de consommation d’alcool, dont vingt-et-un supérettes ou magasins de liqueur [Cattaneo, 2006]. On peut toutefois noter la relative pauvreté de l’offre culturelle dans cet espace (librairies spécialisées, centres culturels, théâtres, etc.). Elle est probablement à mettre en rapport avec les difficultés du secteur universitaire privé à développer la recherche scientifique et ses réticences à investir dans des infrastructures culturelles à la viabilité économique précaire.

L’évolution vers une monofonctionnalité universitaire a provoqué des frictions avec les résidents. Propriétaires des petits commerces locaux ou bailleurs de chambres pour les étudiants, les anciens occupants de ces quartiers de petite classe moyenne sont dans l’ensemble satisfaits des transformations. Les résidents des immeubles récents - les « condominios » construits dans le cadre du programme de repeuplement - sont en revanche bien plus critiques vis-à-vis de cette activité malgré leur proximité culturelle et générationnelle avec les jeunes étudiants. Si la fonction universitaire a été un atout pour le rajeunissement de l’image de ces espaces péricentraux, elle a attiré des flux de personnes de plus en plus denses. Les nouveaux ménages du quartier ont ressenti la saturation de l’espace public par la présence constante des étudiants et la multiplication des nuisances associées à leurs pratiques (« incivilités », micro-trafic, désordres sur la voie publique) comme des menaces pour la valorisation de leur bien immobilier. Le danger de la saturation spatiale était également identifié par les dirigeants des institutions universitaires. L’augmentation du prix du foncier - nourrie par leurs nombreuses acquisitions - et l’épuisement des biens à la vente menaçaient la croissance de ce secteur [Cattaneo, 2006]. Pour tenter de pallier ces carences, l’équipe municipale a proposé aux principales institutions d’enseignement du périmètre República-Ejército un partenariat pour la mise en place d’une société mixte dont les objectifs sont la réduction concertée des nuisances et la consolidation de l’attractivité économique de cet espace. La création de la corporation « Barrio universitario de Santiago » en 2002 illustre ainsi le modèle politique chilien de l’association entre le public et le privé comme mode de résolution du conflit. Cette nouvelle institutionnalité a favorisé l’investissement des acteurs privés dans l’espace urbain et leur participation dans de nombreux projets de réaménagement et d’« embellissement » urbanistique. Elle a aussi été un facteur dans la décision de l’Université Diego Portales d’abandonner son projet de création d’un campus périphérique et d’investir 23 millions de dollars dans la consolidation de sa présence dans la commune. Mais surtout, elle a entériné sur le plan institutionnel l’influence de ce secteur économique récent dans la nouvelle production « libérale » de la ville.

Conclusion : une réforme réussie mais des tensions croissantes à résorber

La réforme de l’enseignement supérieur a été l’un des principaux ressorts de la restructuration de l’économie des services supérieurs de Santiago. En assurant la massification des formations techniques et professionnelles, elle a accompagné et renforcé les tendances à la transformation du marché de travail métropolitain. Elle est ainsi un des fondements de la croissance économique chilienne et un des creusets idéologiques de ces nouvelles classes moyennes. Mais cette réussite ne peut pas être réduite au seul jeu du marché et de la concurrence. Tout en lui laissant des larges espaces de liberté, les pouvoirs publics ont mené une politique de réduction des inégalités aux résultats modérés, mais réels, et ont su orienter le développement de ce secteur de manière à réduire les externalités négatives. Le rôle de ces établissements dans la récupération fonctionnelle de la commune de Santiago est un des meilleurs exemples du succès de la politique chilienne de partenariat avec les acteurs privés dans une logique gagnant-gagnant.

Mais le système d’enseignement supérieur « privatisé » est sévèrement critiqué par sa lenteur à s’ouvrir aux couches les plus modestes. Les institutions privées affrontent en outre le défi d’une nouvelle phase de leur développement. Elles peinent à animer une politique de recherche en raison de la prééminence de la temporalité courte du retour sur investissement. La recherche scientifique reste de ce fait le monopole de facto des universités traditionnelles (elles emportent toujours 94,7 % des crédits publics). L’entrée récente des capitaux étrangers dans le marché de l’éducation chilien a posé dans des termes plus urgents la question de la définition des buts des institutions universitaires. L’achat d’une participation majoritaire dans les deux principales universités privées du pays (d’un effectif total de 39 525 étudiants) par la multinationale américaine de l’enseignement Sylvan Learning System Inc. a renforcé la concurrence entre institutions d’éducation et a soulevé la question de la difficile conciliation d’établissements à but non lucratif et d’institutions qui, de facto, cherchent à rétribuer leur capital.

Les mobilisations lycéennes, auxquelles se sont ajoutées postérieurement les grèves des mineurs de cuivre du nord du Chili et l’annonce de futures mobilisations des syndicats de la santé et des professeurs, témoignent de la volonté populaire de s’approprier d’une fraction des retombées de la croissance. Le retour de l’acteur populaire sur le terrain politique a bousculé ces débats, cantonnés auparavant aux seuls spécialistes, et risque de mettre en danger le consensus économique sur lequel s’est construit le modèle de la Concertation. Il est toutefois improbable que ce nouveau cycle de mobilisations, commun à l’ensemble de l’Amérique latine, aboutisse au basculement de la société chilienne vers de nouvelles formes de populisme économique. Les universités, pourtant très critiquées, ont été un des principaux supports de l’émergence d’une classe moyenne diplômée relativement aisée et un vecteur de la diffusion chez elles des valeurs du « consensus » libéral. Selon Jorge Castañeda, la gauche modérée chilienne, soutenue par des couches à revenu moyen relativement larges pour le continent, serait toujours le courant le plus apte à répondre à la demande d’équité tout en préservant la nécessaire stabilité institutionnelle [Castañeda, 2006]

Références bibliographiques

- BERNASCONI Andrés et ROJAS Fernando (2003), Informe sobre la educación superior en Chile ; 1980-2003, IESALC-UNESCO, Santiago.

- BOENINGER Edgardo (1997), Democracia en Chile : Lecciones para la gobernabilidad, Editorial Andrés Bello, Santiago.

- BRUNNER José Joaquín et al. (2005), Guiar al mercado : informe sobre la educación superior en Chile, Universidad Adolfo Ibanez, Santiago.

- CASTAÑEDA Jorge (2006), « Latin America’s Left turn », Foreign Affairs vol 85, n° 3, mai-juin 2006. Disponible en ligne : http://www.foreignaffairs.org/20060501faessay85302/jorge-g-castaneda/latin-america-s-left-turn.html

- CATTANEO PINEDA Rodrigo (2006), Une nouvelle géographie des classes moyennes à Santiago du Chili : la production libérale de la ville et la gentrification des quartiers péricentraux, mémoire de master 2 sous la direction de Marie-France Prévôt-Schapira, université de Paris-VIII, Paris.

- COLLIERS INTERNATIONAL (2006), Reporte de mercado = market report, Colliers international, Santiago.

- DE MATTOS Carlos A. (1999), « Santiago de Chile, globalización y expansión metropolitana : lo que existía sigue existiendo », EURE (Santiago), vol. 25, n° 76, p. 29-56.

- ILUSTRE MUNICIPALIDAD DE SANTIAGO (1991), Propuesta de desarrollo para la renovación de Santiago, Santiago, IMS.

- ILUSTRE MUNICIPALIDAD DE SANTIAGO ET SECPLAN (2003), Atlas comunal de Santiago 2003, Santiago, IMS.

- LARRAÑAGA Osvaldo (2002), « Elementos para una reforma del sistema de crédito estudiantil en Chile », Documento de Trabajo, n° 189, Facultad de ciencias económicas y administrativas de la Universidad de Chile, Santiago.

- LEON Arturo et MARTINEZ Javier (2001), « La estratificación social chilena hacia fines del siglo XX », Serie Políticas Sociales, n° 52, Santiago, Cepal.

- MÖNCKEBERG María Olivia (2005), La privatización de las univer$idades : una historia de dinero, poder e influencias, Ediciones La copa rota, Santiago.

- MUNIZAGA Gustavo (2004), « Evolución del Barrio Universitario Abierto como campus urbano abierto : desafíos y oportunidades », in DOM (2004), Santiago Sur Poniente : Barrio universitario, desarrollo urbano y patrimonio, Dirección de Obras Municipales de Santiago, Santiago, p. 66-76.

Sites Internet

- Conseil supérieur d’éducation : http://indices.cse.cl/indices/

- Conseil des recteurs des universités chiliennes : http://www.cruch.cl/

- El Mercurio : www.emol.cl

- Institut national de statistique : www.ine.cl

- Ministère de l’ENseignement-Enseignement supérieur : http://compendio.educador.cl/

- Système national d’indicateurs municipaux : www.sinim.cl


[1En 1979, le taux de scolarisation dans le supérieur de la tranche des 18-24 ans était de 15,5 % en Uruguay et de 21,2 % en Argentine contre seulement 11,4 % au Chili [Brunner, 1986].

[2Données du World Education Indicators, disponibles en ligne (cliquez-ici)

[3D’un montant de 200 UF (soit 5 300 euros) pour l’achat d’un bien d’un prix maximal de 2000 UF contre seulement 90 UF (soit 2 400 euros) pour l’achat d’un bien d’un prix maximal de 1 500 UF (soit 40 300 euros) en dehors de ce périmètre de « rénovation ».

[4Unidad de fomento. Unité de comptabilité indexée à l’inflation, créée en 1967 pour évaluer les opérations bancaires à « prix constant ». Au 1er janvier 2006, une UF équivaut approximativement à 27 euros.

 

Le sommaire de ce numéro :

123 - Amérique latine : nouvelle géopolitique
(quatrième trimestre 2006)

Les résumés et les articles complets :

R Résumé seul                    A Article complet

A Présentation par la rédaction Hérodote | Voir la présentation.

A Nouvelle géopolitique en Amérique latine ? par Béatrice Giblin | Voir l'éditorial.

R Les FARC : longévité, puissance militaire, carences politiques par Daniel Pécaut | Voir le résumé.

R Pétrole et révolution dans les Amériques. Les stratégies bolivariennes de Hugo Chávez par Frédérique Langue | Voir le résumé.

R Bolivie : vers l’anarchie segmentaire ? L’« ethnicisation » de la vie politique par Jean-Pierre Lavaud | Voir le résumé.

R Polarisation politique et fractures territoriales par Daniel Dory | Voir le résumé.

R L’énergie dans le Mercosur. Réseaux transnationaux et logiques nationales par Silvina Cecilia Carrizo, Sébastien Velut | Voir le résumé.

A La privatisation de l’enseignement supérieur et la restructuration métropolitaine de Santiago du Chili par Rodrigo Cattaneo Pineda | Voir l'article.

R Lula, une réelection assurée ? par Entretien : Hervé Théry | Voir le résumé.

R Géopolitique de papier : usines de cellulose et conflit environnemental dans le Cône sud par Raquel Alvarado, Carlos Reboratti | Voir le résumé.

A Les conséquences géopolitiques pour le Mexique de la politique états-unienne de Homeland Security par Rodrigo Nieto Gomez | Voir l'article.

R Dynamiques transnationales et développement au Mexique : les enjeux de la migration internationale par Laurent Faret | Voir le résumé.

R Situations d’attente : les impasses de l’imaginaire national cubain, hier et aujourd’hui par Vincent Bloch | Voir le résumé.

Ce numéro sur cairn.info (payant pendant deux ans, gratuit ensuite ; Attention : mise en ligne tardive)

Selection of Herodote papers with English Full Text (cairn.info)

 

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